Universidad del valle de méxico






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Utilidad pública: aunque la expropiación se realizó con base en este factor (señala el artículo Ia "por causa de utilidad pública se expropian a favor de la nación..."), la utilidad nunca se probó. La Ley de Expropiación, en la cual se fundamenta el decreto, señala que: "se considera de utilidad pública el establecimiento, explotación o conservación de un servicio público", pero hasta ese momento la banca y el crédito no era, nominalmente, un servicio público, sino que fue el decreto el que los convirtió en eso con el interés, claro, de justificar la expropiación; servicio, el cual, hasta entonces, había sido un servicio privado sujeto a concesión. Tal vez de ahí el prurito de calificar redundantemente a aquella ley precisamente como del Servicio Público de Banca y Crédito, de forma que, en esa medida (con una denominación marcadamente funcional), se justificaba la técnica administrativa y constitucional de la expropiación. Como sea, en el juicio de garantías no se podría haber probado la utilidad pública, tanto más si el servicio se siguió prestando, después de la expropiación, de manera similar a como se había venido prestando por los particulares.

Facultades ejecutivas excesivas: a partir del decreto expropia-torio, el Servicio Público de Banca y Crédito se convirtió en un monopolio de Estado, lo que implicaba la necesidad de haber enmendado, antes del decreto, el artículo 28 constitucional, por ser éste el que organiza los monopolios de nuestro sistema y en el que no se contemplaba, en esa fecha, el monopolio de la banca. Modificación que, desde luego, no puede arrogarse el Ejecutivo por ser una facultad exclusiva del Congreso, y que tampoco podía haber ordenado si la Constitución no preveía la hipótesis que el decreto actualizó. Probablemente, la más recalcitrante de las críticas consistió en que un solo hombre decidió cosas trascendentales. Como sea, el decreto no podía crear un monopolio de Estado sin una previa modificación constitucional que, necesariamente, implicaba a su vez su previa discusión en la Cámara, por quienes representan los intereses de todos, lo que sí se hizo, pero después del decreto; rectificación que no disminuyó la inconstitucionalidad del decreto en la fecha que se publicó.

Las personas son inexpropiables: los artículos I° y 6a del Decreto establecían que: "...las instituciones fueron expropiadas..." y que: "...se tomará posesión inmediata de las instituciones de crédito expropiadas...". Es decir, el Decreto "expropió personas morales" lo que, desde el punto de vista de la teoría general del derecho, es imposible; no se pueden expropiar personas, sino sólo su patrimonio, sean en el caso concreto, las acciones de los socios del banco, o bien los activos propiedad del mismo, pero no el banco como persona moral. Defecto de legalidad evidente, producto, tal vez, del apremio en la redacción.

Expropiación de dinero en efectivo: en sus artículos Ia y 3a el Decreto estableció que se expropian "...los valores, inversiones, acciones o participaciones...", es decir, se expropió dinero o títulos representativos de éste, para ser pagados ulteriormente, mediante indemnización constitucional, precisamente, una vez más, con dinero. Es decir, se expropió dinero para indemnizarse con dinero, lo cual es insensato, por impropio desde el punto de vista de la técnica de la expropiación; retirar, confiscar o privar la posesión de dinero es, en el mejor de los casos, un préstamo o un comodato, pero no una expropiación; hubiera sido preferible, simplemente, no mencionar esos conceptos. Deficiencia que se produjo también, tal vez, a causa de la prisa con que se actuaba.

Privación de representantes: el artículo 3a del Decreto establece la inmediata sustitución de los órganos de administración y directivos de los bancos, por aquéllos que señaló la propia administración central. Es decir, se privó intempestivamente a una persona moral de sus representantes legales, lo que sólo corresponde, desde un punto de vista elemental del derecho societario, a los socios. Tal vez, ese dispositivo sea la manifestación animosa de un rechazo a todo lo anterior, al paso que se olvidó, por ejemplo, el expediente fundamental de la rendición de cuentas y la protesta del cargo, privándose una vez más a los particulares de un derecho individual. No es legal que intempestivamente se prive a una persona moral de sus representantes, a pesar de que sus bienes y sólo éstos se hayan expropiado, porque la CPEUM establece que el ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por una expropiación, deben hacerse efectivas por el procedimiento judicial correspondiente, pero el decreto ordenó la inmediata remoción y sustitución sin el proceso citado.

Falta de especificidad de la forma de la indemnización: la

CPEUM establece que la expropiación debe ser pagada, y en defecto, debe establecerse el término y la forma en que habrá de pagarse. El decreto no estableció ni el uno ni la otra y, desde luego, la indemnización no se pagó en función del decreto. La indemnización se verificó con el canje, por bonos, de las acciones de los bancos expropiados, cuya mecánica bursátil y montos, efectivamente fueron altos y eficientes, pero el decreto, en él mismo, no guardó la regla constitucional.

Falta de refrendo: el decreto sólo fue refrendado por el secretario de Gobernación, no obstante que, conforme al artículo 92 de la CPEUM, debió haberlo sido por los secretarios del ramo, o sea, en opinión de Dávalos Mejía, de la SHCP y de la SPP.

Falta de igualdad: el Decreto, sin razones legales de cualquier tipo, expresamente excluyó, de la expropiación, al Citibank, al Banco Obrero y a otras instituciones, transgrediéndose así el principio de igualdad ante la ley que consagra el artículo 13 de la CPEUM.

Estas y otras violaciones a principios constitucionales podían haber sido canceladas desde el origen si el decreto expropiatorio hubiera sido redactado con respeto y acatamiento de ciertas reglas de la técnica constitucional. Es decir, no es tan criticable la estatización en sí misma, como el decreto en estudio y los considerandos ejecutivos en los que se fundó. Estas violaciones, más o menos flagrantes, fueron demandadas en juicio de garantías por los socios de los bancos privados, pero la maquinaria de emergencia instaurada por la administración pública recién entrante, aunada principalmente a las jugosas indemnizaciones que el Gobierno Federal pagó a los particulares mediante el canje de bonos, unos meses después, evitó ciertamente que el sistema bancario perdiera rumbo y control. Los juicios de amparo fueron sobreseídos, y la nueva administración sostuvo el control y dirigió las labores bancarias.

En 1983 se derogó parcialmente la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares de 1941. De forma específica, de sus seis títulos se derogaron el III y gran parte del II, que regulaban los diferentes tipos de bancos especializados y las organizaciones auxiliares del crédito, quedando vigentes los otros cuatro, que atendían básicamente las operaciones bancarias, la vigilancia de la Comisión Nacional Bancaria, la contabilidad y las disposiciones generales comunes, por lo que, en apariencia, quedó vigente el dispositivo de la citada Ley de 1941, según el cual el derecho civil no era aplicable al bancario. De manera simultánea, entró en vigor una nueva ley de transición, Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, la cual, junto con los títulos de la Ley de 1941 que no se derogaron, sería el sustento de la actividad bancaria del 1Q de enero de 1983 a enero de 1985.

En 1985 se publicó la segunda Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, cuyo articulado estaba destinado, en cuatro quintas partes, a organizar las bases estructurales de las instituciones encargadas de ejercer la banca tradicional, en tanto que instituciones estatales, y sólo la quinta parte a la organización sustantiva y material del tan delicado y técnico conjunto de las contrataciones, por lo que no puede considerarse una ley mercantil, sino una de orden claramente administrativa. Esta situación implicó que el Derecho Bancario, por tradición localizado en los esquemas generales del derecho mercantil, fuera desplazado, aparentemente, por el administrativo.

Por otra parte, en cumplimiento del art. 6fi transitorio de dicha Ley de 1985, en el curso del mismo año se publicaron la totalidad de los reglamentos orgánicos de las Sociedades Nacionales de Crédito y la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en la que se atribuye el carácter de organizaciones a los almacenes generales de depósito, a las arrendadoras financieras y a las uniones de crédito y, como sujetos activos de actividades auxiliares, a las casas de cambio.

En 1986 se generó una gran actividad legislativa destinada, principalmente, a cumplir con el artículo 9Q transitorio, 4Q párrafo de la aludida Ley de 1985, en el sentido de que las Sociedades Nacionales de Crédito a las que la legislación concede el rango de bancas de desarrollo —por oposición a las de banca múltiple— debían regirse, a diferencia de éstas, por su propia ley orgánica. Esta obligación de creación legal, a cargo del Poder Legislativo y no del Ejecutivo, se convirtió, entre otras, en la diferencia estructural más conspicua entre las instituciones de banca de desarrollo y las de banca múltiple. Igualmente, se publican, dentro de otras disposiciones complementarias del sistema bancario considerado en su conjunto, el Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria —y de Seguros—, la Ley de Sociedades de Inversión, el Estatuto Orgánico del Patronato Nacional, la Ley de la Casa de Moneda de México, y las Reglas, emitidas por el B de M, a las que habrán de sujetarse las Instituciones de Banca Múltiple en la emisión y operación de las Tarjetas de Crédito Bancarias.

Durante 1987 y 1988 se consolidó la nueva organización de la banca. Este corto período se distingue, preponderantemente, por el inusitado desarrollo de las actividades bursátiles, de arrendamiento financiero y de factoraje, más que por el incremento en el volumen de las operaciones típicamente bancarias; lo cual, en forma paradójica, permitió un saludable enfriamiento del sobrecalentamiento al que se sometió el régimen bancario durante los cinco años anteriores y que, tal vez, facilitó su normalización. En efecto, dejando aparte las peculiares circunstancias económicas de occidente, de la región y del propio país —mismas que, por supuesto, no fueron generadas por la expropiación—, durante este período la banca mostró una estabilidad cuando menos similar a la que percibía antes de 1982.

1989 se caracterizó por un enérgico y organizado quehacer de la administración pública, el cual por la importancia y firmeza de las medidas adoptadas prácticamente, en todos los renglones administrativos, económicos y sociales que por décadas se habían mostrado ineficientes, incrementó el prestigio interno e internacional del país. Este lapso tiene una relevancia singular para nuestra materia, en la medida en que, al igual que otros sistemas legales del orden comercial (control fiscal y tributario, comercio internacional, propiedad industrial, inversiones extranjeras, autotransporte federal y otros) y, desde luego, parafinanciero (mercado bursátil, arrendamiento financiero, fianzas y otros), también el bancario se impactó con la nueva forma de gobierno, que podría definirse como una absolutamente realista, sustentada en una planeación sin concesiones, pero orientada a procurar beneficios atrasados a las clases necesitadas, mediante el método más seguro: aumento del producto interno bruto, eficiencia en el gasto público y la distribución adecuada de los recursos de toda índole.

Una de las decisiones macroeconómicas que para cumplir con esos objetivos en el medio financiero se presentaba como, además de necesaria, congruente con la nueva mentalidad, era abrir el mercado interno a los medios internacionales y, a la vez, forzar una mejor calidad, en todo sentido, creando las condiciones propicias para generar las soluciones que surgen de la competencia. Así, con este interés público de modernidad, en 1989, se publicaron diferentes normas legales y reglamentarias que tendían a conceder al sector, fundamentalmente al bursátil, una mayor consistencia estructural y un mejor acceso a la vigilancia, de sus operaciones, por parte de la autoridad hacendaría. Finalmente, en diciembre, se modificó la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito con enmiendas que ahora, una vez actualizada la reprivatización, pueden verse como la firme decisión de la autoridad de poner el sistema bancario, de golpe, como en 1982 pero en otro sentido, a la altura del crédito y la finanzas internacionales. Así, con dicha modificación, se adelantó una apertura comercial, plasmada en argumentos de lógica aplastante, que culminó en 1990 pues, en gran medida, tales modificaciones se mantuvieron en la LIC vigente.

12. Período de 1990 a la fecha

El año de 1990 es, para el derecho bancario y otras materias relacionadas con las finanzas, tan importante como lo fue 1982. El 2 de mayo ingresó al Congreso una iniciativa de modificación constitucional con la que se crearon las bases de una reprivatización irreversible, ya que anulaba el monopolio del servicio público de banca y crédito a favor del Estado. Así, después de aprobadas las modificaciones en junio, se derogó el párrafo 5a del artículo 28, y se reformaron el inciso a) de la fracción XXXI del apartado A, y la fracción XIII bis del apartado B, del artículo 123, de la CPEUM.

Ese mismo 27 de junio ingresaron al Congreso tres iniciativas que estaban destinadas a procurar sustento práctico y legislativo a la modificación constitucional, y que en conjunto se denominó colo-quialmente reprivatización de la banca privada, si bien consistió en una apertura legal y reglamentaria a la inversión privada mexicana y extranjera, en el capital y el control de las bancas comerciales. Dichas iniciativas fueron: la iniciativa de una ley que habría de sustituir a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito de 1985, denominada Ley de Instituciones de Crédito (LIC), que finalmente se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 17 de julio de 1990; la iniciativa de una ley enteramente novedosa, que encuentra su antecedente más claro en las modificaciones a la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares de 1941, en virtud de la cual, se autorizó la constitución de grupos financieros y después de bancas múltiples, denominada Ley para Regular los Agrupamientos Financieros, que igualmente fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de julio; y una iniciativa de reformas y adiciones a la Ley del Mercado de Valores, que era claramente complementaria de las dos anteriores.

El 28 de diciembre de 1993 entró en vigor la Ley de Inversión Extranjera, misma que inicialmente, en su artículo 72, fracción III, inciso b), facultó a los extranjeros a participar en instituciones de crédito y banca múltiple sólo hasta en un 30%. Pero luego, el 24 de diciembre de 1996, dicho porcentaje se amplió hasta el 49%; y, finalmente, el 19 de enero de 1999, al derogarse dicho inciso b), y modificarse el artículo 13 de la LIC, se permitió a aquéllos, salvo que se tratare de "personas morales extranjeras que ejerzan funciones de autoridad", participar en la conformación del capital de tales entidades hasta en un 100%. Esto último dio lugar a que a la postre casi la totalidad de los bancos mexicanos, pasaran a manos de capitales extranjeros ya que, verbigracia, por hablar de los dos bancos más importantes del país, en el 2000, Bancomer, S.A. fue comprado por el Bilbao Vizcaya (de España), y, en el 2001, Banamex, S.A. fue adquirido por el Citibank (de Estados Unidos de América del Norte).

X. Antecedentes de la banca en provincia

Como ya se dijo, en la época independiente la materia mercantil se consideró de jurisdicción local. A finales del siglo xix, la necesidad del sistema bancario se hacía sentir en todas las zonas productivas de la nación, pero, a pesar de esto, sólo el Estado de Chihuahua estableció bancos. Así, entre 1875 y 1883, la legislatura de tal entidad autorizó la creación de cuatro bancos, todos de emisión.

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