Mecanismos de participación ciudadana ¿en contravía del desarrollo regional?
Laura Uribe Gómez
Laura.uribegg@gmail.com
Resumen
El presente trabajo tiene por objetivo exponer el nivel de sincronía existente entre las decisiones que se toman a través de los sistemas de participación ciudadana, como instrumentos legítimos cobijados por la Constitución Colombiana que aseguran la posibilidad real e igual de la sociedad en la participación de las decisiones colectivas y las decisiones fácticas que toma el Estado colombiano, las cuales afectan a diferentes poblaciones de modo radical en todos los ámbitos de la vida. Lo anterior enmarcado en el impacto que este juego de poderes tiene sobre el desarrollo de las regiones colombianas.
Abstract
This paper aims to expose the existing level of synchrony between decisions made through citizen participation systems, and actual decisions taken by the Colombian government that affect radically different populations, in different areas as for example in social life. All this framed in the impact that this power play, between society and the Estate, has on the developing plans that each Colombian region has.
Palabras claves
Sociedad Civil, Mecanismos de Participación Ciudadana, Recursos Naturales no Renovables, Desarrollo Regional, Presupuesto Participativo.
Planteamiento central
En el pasado 2013 algunos grupos de la sociedad colombiana ratificaron mediante los regímenes de participación ciudadana, su papel fundamental como fuerza de poder en la toma de decisiones públicas. En el último año se generaron distintos espacios de participación respecto a la explotación de recursos naturales no renovables que en teoría son del Estado Colombiano. Los municipios de Tauramena (Casanare) y Piedras (Tolima) fueron en este caso los impulsadores de esta iniciativa participativa que a los ojos de muchos no tiene sustento jurídico. A las comunidades pertenecientes a estos municipios se les preguntó, mediante una consulta, si aprobaban o no la explotación de minas de oro o petróleo dentro de su territorio. Esto con el propósito de que las comunidades expresaran su punto de vista frente a estas actividades económicas precaviendo que en cualquier momento pudiesen ir en contravía de las necesidades e intereses de la comunidad.
La explotación de los recursos naturales ha sido siempre un factor de desarrollo para Colombia y de por sí un foco para la atracción de inversión externa, generadora de empleo y de mayores niveles de desarrollo para la sociedad. La extracción de éstos, con un alto nivel de ciencia y tecnología, pueden convertir a Colombia en un país competitivo a nivel regional e internacional, amén de generar un ingreso importante para el Estado y los gobiernos locales. Sin embargo, a pesar de que desde la perspectiva del Estado y el sector privado, la explotación de estos recursos sea provechosa para el crecimiento y desarrollo del país y de su población, existen algunos sectores fundamentales que se oponen a estas actividades económicas considerando que los efectos colaterales negativos son mucho mayores que los beneficios derivados de esta actividad. Como consecuencia, la tensión entre las diferentes fuerzas de poder, la ciudadanía y el Estado, se produjeron los acontecimientos que vamos a tratar, en Tauramena y Piedras, municipios de Colombia.
I. El Estado y la sociedad Colombiana se han construido a través del tiempo mediante un conjunto de fuerzas y juegos de poder. En estos juegos de poder es tradicional encontrar distintas instituciones que intervienen según el tema en cuestión. La sociedad civil, compuesta por un conjunto de asociaciones, organizaciones y movimientos (Aranguren M 2010) conforma una de estas instituciones que, según Habermas, transmiten los problemas de la vida privada y los elevan al nivel de debate público. La sociedad civil se convierte entonces en un vehículo que transporta problemas de la esfera privada a la esfera pública, al espacio de la opinión pública-política (Aranguren M 2010). El concepto de la sociedad civil puede llegar a ser diverso, para Mary Kaldor la sociedad civil es aquella que “discute, negocia, medita y comenta los contratos o pactos sociales, con los centros de poder político y económico”, (Aranguren M 2010) fortaleciendo y legitimando así la democracia. En ultimas, “La sociedad civil es en sí misma un ámbito de relaciones de poder y las fuerzas en una sociedad se relacionan, apoyando u oponiéndose a los poderes del Estado y del mercado” (Aranguren M 2010).
Consecuentemente con lo anterior, siendo la sociedad civil un espacio propositivo, donde se discute, se argumenta y se negocia, la legitimidad de la sociedad civil recae en las acciones de la misma. Como dice Fernando Cardoso, “la legitimidad [de la sociedad civil] deriva de qué es lo que hacen y no de a quién representan. Tampoco proviene de alguna forma de mandato externo (…) ellas son lo que hacen. Su poder está en la capacidad para argumentar, proponer, experimentar, denunciar y ser ejemplo. Su poder no es para decidir” (Aranguren M 2010).
En el marco del Estado Social de Derecho Colombiano, como un Estado que dice ser democrático, la Sociedad Civil tiene un papel muy contundente e importante que, en acción conjunta, la legitima dentro de nuestro sistema. En una democracia que está en constante construcción y perfeccionamiento la Sociedad Civil adquiere un papel fundamental en la construcción del país, del Estado y de sí misma. Esta posibilita un dialogo consecutivo mediante el cual se resuelven problemas, se modifican diversas cuestiones y se construyen propuestas, todas estas con el fin último del perfeccionamiento constante de la realidad colombiana (Banco de la Republica). Por las razones anteriormente expuestas, la Sociedad Civil adquiere un alto grado de legitimidad frente a la proposición de problemas y la discusión de los mismos, así como en la participación y oposición en la toma de decisiones.
Siguiendo con la línea argumentativa y teniendo en cuenta que la Sociedad Civil, para el presente ensayo, es un espacio de discusión legítimo. La relación existente entre ésta y los mecanismos de participación ciudadana consiste en que éstos no son más que herramientas que pone a disposición el Estado para que los ciudadanos, cuando se encuentren ante estos espacios de discusión, traduzcan sus propuestas y las logren elevar al espacio de lo público. Los mecanismos de participación ciudadana vendrían siendo herramientas reguladas por la constitución de 1991, que garantizan que los ciudadanos puedan movilizarse e incidir en las decisiones o en los cambios que se toman en las diferentes ramas del poder.
II. Entrando en materia, respecto a la explotación de los recursos naturales la carta magna colombiana en conjunto con jurisprudencias, regulan en extensión este tema. En concreto, el artículo 332 de la Constitución Política expone que: el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes (Constitución Política, 1991). Este artículo le da una connotación de bien privado al subsuelo de la nación, así como a los recursos que se encuentren en él, es decir, al considerar el subsuelo como un bien privado, lo convierte en un bien excluyente generando la abstención de su uso por parte de cualquier otro agente. Este bien privado también tiene la connotación de ser un bien rival, pues su consumo afectará el consumo del mismo por terceros.
En adición, los artículos 334, 360, y 80 de la Constitución, también regulan el derecho sobre estos bienes. El artículo 334 enuncia que siendo el Estado el director general de la economía, este tendrá en sus manos la responsabilidad de la explotación de los recursos naturales y el uso de los suelos en la producción y distribución de estos. Por su lado, el artículo 360 expone que la explotación de los recursos naturales no renovables causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a titulo de regalía. Por último, el artículo 80 de la Constitución Política expone que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales con miras a garantizar un desarrollo sostenible y evitar el deterioro ambiental (Constitución Política, 1991). En breve, la constitución Política colombiana le da toda potestad al Estado colombiano para el uso, explotación, administración o preservación de los recursos naturales no renovables, excluyendo de esta manera cualquier intervención por parte de la ciudadanía o cualquier otro sector.
Como se expuso en el planteamiento del problema, la referencia frente a la explotación de los recursos naturales no renovables ha cambiado circunstancialmente en el ultimo año. Tauramena, un municipio ubicado en el departamento de Casanare, se convirtió en el primer municipio que por medio de una consulta realizada a sus habitantes se opuso a la explotación de recursos no renovables, en específico a la explotación petrolera. Esta iniciativa se generó debido a la cantidad de situaciones externas negativas a las que estarían expuestos los habitantes del municipio, como resultado de la explotación petrolera. Las malas condiciones de trabajo, el despido desmesurado de trabajadores, la contratación por medio de terceros, además de la falta de iniciativa por parte del Estado para atender a estas preocupaciones de la población del municipio, llevaron a la negativa por parte de la comunidad frente al nuevo proyecto. Complementariamente, esta población alega que los efectos medioambientales de ésta práctica, así como el crecimiento descontrolado y no planificado de la región, han llevado a que esta actividad se considere indeseable. Contraria a esta posición se encuentran las posiciones e intereses del gobierno y de los privados encargados, por medio de concesiones, de explotar dichos recursos naturales, quienes alegan que dichas iniciativas podrían perjudicar y entrabar la inversión en los municipios (NUMA S, 2013).
Como efecto propagador se dio el mismo fenómeno en el municipio de Piedras, Tolima. En este municipio se realizó de igual manera una consulta para ver si la comunidad estaba de acuerdo en que se adelantara la explotación minera, en este caso los alegatos por parte de la comunidad se centraron en los efectos medioambientales que tiene este tipo de actividad económica, además de alegar que los efectos económicos positivos no se ven en la región, donde no se percibe ningún progreso y la pobreza permanece constante. Paradójicamente, siendo estas comunidades las que están expuestas a este tipo de externalidades como: condiciones desfavorables de trabajo, afectación de sus fuentes hídricas, etc. son ellas las menos beneficiadas por las bondades económicas que estas actividades generan.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, cabe preguntarse ¿qué tanta incidencia e importancia tienen este tipo de sistemas de participación ciudadana y la misma sociedad civil sobre temas en los que desde un punto de vista jurídico no tienen cabida debates ni comentarios? Desde el punto de vista del autor, los regímenes de participación ciudadana y la sociedad civil tienen toda la legitimidad de comentar, discutir e incidir sobre este tipo de temas1, los cuales en últimas afectan de manera directa y en una proporción importante a ciertos sectores de la sociedad. La importancia que se le dé a la Sociedad Civil en estos procesos de conversaciones para extraer las ventajas y desventajas totales de ciertas actividades económicas construye paralelamente el tipo de Estado que dice ser el Estado Colombiano, un Estado social de derecho en el cual prevalece el bienestar de quienes lo integran, además de fortalecer también el ejercicio democrático en el país.
Sin embargo, en la realidad esta legitimidad se encuentra reducida por el sistema jurídico. A pesar de haber realizado estos espacios participativos y a pesar de que los resultados mostraron una oposición tajante y no negociable por parte de la sociedad, hoy en día aún se discute cuál va a ser el destino de aquellos suelos y recursos económicos. Entonces, de acuerdo a lo anterior, ¿por qué el Estado se esfuerza por hacer de Colombia un país donde se practica con efectividad la democracia, si de igual forma, paralelamente pone en práctica actividades que van en contravía del crecimiento democrático del país? En este caso, la cuestión es si se deben respetar las decisiones de la ciudadanía a pesar de que estas mismas tengan incidencia en su desarrollo o más bien, vale la pena preguntarse si estas actividades, en contravía de la democracia participativa, están realmente sesgadas para el beneficio de un solo sector económico.
Las externalidades derivadas de la explotación de estos recursos naturales no renovables se consideran fallas del Estado, pues éste, en el ejercicio de su poder no prevé las malas condiciones de trabajo así cómo la modalidad de contratación que se les ofrece, ni los salarios que recibirán los trabajadores. Por otro lado, éste no tiene el control total sobre la burocracia la cual muchas veces obra a favor de un solo sector como lo es en este caso el privado, descuidando por completo las necesidades de otros grupos poblacionales. Frente a la sensibilidad aparente del Estado ante presiones externas, la Sociedad Civil sirve como un espacio apaciguador de esas fallas, con el poder que tiene ésta para incidir en asuntos públicos, pudiendo ejercer presión para que la balanza no esté a favor de un solo sector. Mediante el diálogo y proposiciones, la Sociedad Civil puede elevar las necesidades de la comunidad y convertirlos en un problema que se traspasará a la agenda pública para finalmente producir respuestas, en lo posible satisfactorias, por parte del Estado.
III. Consecuentemente con lo anterior, muchas veces las prácticas de los Estados, ya sea a nivel nacional o regional, presentan profundas lagunas en cuanto a la legitimidad, eficiencia y equidad (Pujol F y Molero J). Es por esto que en varios países en vía de desarrollo, como es el caso destacado de Porto Alegre, Brasil, se ha visto la necesidad de involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones estatales, logrando de esta manera una máxima sincronía entre éstas y las exigencias sociales. La instauración de presupuestos participativos en países en vía de desarrollo se ha convertido en un espacio fundamental para darle tratamiento a aquellos problemas cuyas soluciones hasta ahora solo reflejan una ruptura entre la Sociedad Civil y el Estado. El presupuesto participativo se fundamenta sobre pilares tales como el fortalecimiento de la práctica democrática, el fortalecimiento del liderazgo político y sobe todo el fortalecimiento de la legitimidad de la práctica política. Esta herramienta tiene como objetivos últimos, en primer lugar, permitir a los ciudadanos participar en la asignación de los recursos públicos de acuerdo a sus prioridades y necesidades y en segundo lugar, permitir el procesamiento de las demandas de otros grupos sociales, usualmente marginados, en la toma de decisiones; es decir, el presupuesto participativo permite llegar a un consenso sobre cuáles van a ser las prioridades hacia las que van a estar destinados los recursos públicos, consenso al que se llega por medio del dialogo entre los distintos grupos sociales, permitiendo además el fortalecimiento del tejido social (Shack N, 2005).
En Colombia, esta práctica no es comúnmente aplicada. A pesar del gran esquema normativo que existe sobre la participación ciudadana (Leyes 134 y 152 de 1994) son pocos los casos, como el de la ciudad de Medellín, en donde se puede ver la aplicación de esta herramienta. En el país aún existe escepticismo sobre el presupuesto participativo, se considera que éste puede acarrear prácticas clientelistas además de la penetración de los grupos al margen de la ley en la estructura política. Aun así existieran estas practicas participativas en el territorio colombiano, es necesario hacer hincapié en cuál seria la conveniencia real de estas frente al desarrollo regional. Permitir que las exigencias ciudadanas permeen todo el espectro político no necesariamente garantiza que el desarrollo y bienestar de la misma sociedad se alcance. En el caso específico de las iniciativas civiles en los municipios de Tauramena y de Piedras de frenar la explotación de recursos naturales no renovables, no es lo más aconsejable (Velásquez F y González E).
A grandes rasgos el desarrollo regional en Colombia se ha visto caracterizado fuertemente por un desarrollo exógeno. Los Departamentos y municipios aún son altamente dependientes para la generación de recursos de elementos exógenos como la inversión extranjera, las transferencias por parte del nivel central y las regalías, el desarrollo endógeno de estos entes territoriales aun no se ha alcanzado por completo y eliminar alguno de los elementos anteriores del rubro de ingresos seria generar un mayor desbalance fiscal a estos entes territoriales. Según el Departamento de Planeación Nacional, en los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, los ingresos por regalías tienen un porcentaje de participación sobre el total de 24%, 12% y 15% respectivamente, así mismo, las trasferencias por inversión en estos municipios tienen un porcentaje de participación sobre el total de 51%, 45% y 50% respectivamente y por último, la categoría de ingresos que más porcentaje de participación tiene sobre el total de ingresos de los municipios de Colombia es la de los ingresos tributarios los cuales tienen 15%, 25% y 13% respectivamente, siendo necesario hacer énfasis en que los ingresos de industria y comercio son los que tienen el mayor porcentaje sobre el total de dichos recaudos. Según el DNP para el 2011 el recaudo de este tipo de ingresos correspondió al 0.82 porcentaje del PIB (Departamento de Planeación Nacional, 2011).
Considerando lo anteriormente expuesto, detener la explotación de recursos naturales no renovables traería costos mucho más altos que los beneficios por los que esta iniciativa es impulsada. Los ingresos de los entes territoriales colombianos dependen altamente de la tributación de las empresas y de las regalías. Suspender estos flujos de dinero sería contribuir a la inestabilidad fiscal que hoy en día viven los municipios y departamentos, aun peor, sería contribuir al ensanchamiento de la brecha de pobreza y desigualdad entre los nacionales colombianos. A Colombia la aqueja una gran paradoja entre el desarrollo y avance conjunto del país y sus entes territoriales y el estado democrático que dice ser. Darle prioridad a los mecanismos de participación ciudadana significaría llevar a la inoperatividad a los municipios y departamentos, sin embargo, impedir que se generen espacios de discusión y de debate, contribuiría a la deslegitimación constante a la que se está viendo enfrentado el aparato político colombiano. Según lo anterior, cabe entonces la pena preguntarse hacia dónde se quiere encaminar el estado y sus entes descentralizados: ¿el camino que queremos tomar es la transformación del Estado democrático para lograr la eficiencia fiscal o por el contrario, es la prioridad fortalecer la democracia en detrimento de la eficiencia y sostenibilidad fiscal? A modo de proposición y respondiendo a la pregunta anterior, consideremos que la practica democrática y la sostenibilidad y eficiencia fiscal puedan estar en balance sin priorizar una en detrimento de la otra. La manera de lograr este balance es en primer lugar, lograr una sensibilización ciudanía con respecto a los recursos públicos y las prioridades a los que éstos deban destinarse, en un segundo lugar, formar el desarrollo endógeno de los entes territoriales colombianos, contribuyendo no solo a un desarrollo prospero e independiente de factores externos, sino también promoviendo la definición del Estado colombiano manifiesta la Constitución, un Estado descentralizado y con autonomía regional. De esta manera será posible llegar a un balance progresivo, en donde se puedan atender todas las necesidades de los ciudadanos en concordancia con la sostenibilidad fiscal que garantice la eficiencia de los entes estales a futuro.
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